权威解读 || 国家发改委解答12个招投标疑难问题

近日，国家发改委法规司在官网中发布了12个关于招投标活动常见疑难问题的解答，小编对问题进行了整理，便于大家查看：

1. 工程总承包如何确定依法必招范围？

2. 如何理解16号令中“国有企业”及“占控股或主导地位”？

3. 如何理解16号令中的“合同估算价”？

4. 16号令规定的范围包括国有施工企业非甲供物资采购吗？

5. “依法必招项目的招标人不按规定组建评标委员会···”的“规定”具体指哪些？

6. 对于不得以资质作为承包条件的绿化工程等，如何对投标人提出要求？

7. 招投标经营范围不限是否意味着不需要行政许可？

8.《工程建设项目施工招标投标办法》要求的“设计图纸”具体指哪类图纸？

9. 10号令中的中标候选人公示具体需要公示哪些内容？如何把握公示内容深度？

10. 政府投资工程建设项目的招标人包括管理项目单位的地方政府吗？

11. 中标候选人公示和中标公告主要区别是什么？

12. 招标文件获取时间的结束期限设置为投标截止时间可以吗？

一、工程总承包如何确定依法必招范围？

按现行招投标法律法规，招标项目一般分为服务（勘察、设计、造价咨询、监理、评估等）、施工和物资材料三大类，其招标限额分别为100万、400万和200万。请问工程总承包（即EPC，包括勘察设计、施工和物资材料）应属于哪一类，其限额怎么确定呢？A

《关于进一步做好<必须招标的工程项目规定>和<必须招标的基础设施和公用事业项目范围规定>实施工作的通知》（发改办法规[2020]770号）规定，对于《必须招标的工程项目规定》（国家发展改革委2018年第16号令，以下简称“16号令”）第二条至第四条规定范围内的项目，发包人依法对工程以及与工程建设有关的货物、服务全部或者部分实行总承包发包的，总承包中施工、货物、服务等各部分的估算价中，只要有一项达到16号令第五条规定相应标准，即施工部分估算价达到400万元以上，或者货物部分达到200万元以上，或者服务部分达到100万元以上，则应当招标。
二、如何理解16号令中“国有企业”及“占控股或主导地位”？

①16号令第二条中第二项中规定的“使用国有企业事业单位资金”，其中的“国有企业”仅指国有全资企业还是也包括国有控股企业？

②770号文中“第（二）项中‘占控股或者主导地位’，参照《公司法》第二百一十六条关于控股股东和实际控制人的理解执行，应当如何理解？是否指国有企业依其投入项目的资金所享有的表决权已足以对有关项目建设的决议产生重大影响这一情形？

例如，在一个国有控股企业（国有股权51%）和外资企业共同投资的工程建设项目中，国有控股企业出资60%，外资企业出资40%，虽然该项目不属于国有企业投入项目的资金按国有股权的比例折算后的资金占项目总资金的50%以上的情形，但国有控股企业由于其出资占整个项目投资的60%，其所享有的表决权已足以对有关项目建设的决议产生重大影响，所以该项目仍然属于必须招标的项目？

①关于问题一，“使用国有企业事业单位资金”中的“国有企业”也包括国有控股企业。

②关于问题二，《关于进一步做好<必须招标的工程项目规定>和<必须招标的基础设施和公用事业项目范围规定>实施工作的通知》（发改办法规[2020]770号）规定，《必须招标的工程项目规定》（国家发展改革委2018年第16号令，以下简称“16号令”）第（二）项中“占控股或者主导地位”，参照《公司法》第二百一十六条关于控股股东和实际控制人的理解执行，即“其出资额占有限责任公司资本总额百分之五十以上或者其持有的股份占股份有限公司股本总额百分之五十以上的股东；出资额或者持有股份的比例虽然不足百分之五十，但依其出资额或者持有的股份所享有的表决权已足以对股东会、股东大会的决议产生重大影响的股东”。

具体到您的例子中，该项目中国有资金所享有的表决权已足以对有关项目建设的决议产生重大影响，属于“国有资金占主导地位”，如其勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的单项采购分别达到16号令第五条规定的相应单项合同价估算标准的，该单项采购必须招标。

三、如何理解16号令中的“合同估算价”？

16号令中提到的“勘察、设计、监理等服务的采购，单项合同估算价在100万元人民币以上的，必须招标。”此处的“单项合同估算价”是否可以帮助明确如何理解？

估算价一般指的是初步设计概算中的金额，估算价前面加了合同二字，即合同估算价要怎么理解呀？

举个例子，监理费按照收费标准测算是150万元，超过了100万元，此时这个150万元是否就是理解为合同估算价？那换一个例子，安全影响评估费无收费标准，往往只能通过市场询价的方式来确定底价，若通过询价得到的价格是150万，那这个价格是否也可以理解为是合同估算价？合同估算价是否指的是收费标准测算后且未下浮的金额或无收费标准经市场询价后未下浮的金额？

《必须招标的工程项目规定》（国家发展改革委2018年第16号令）中的“合同估算价”，指的是采购人根据初步设计概算、有关计价规定和市场价格水平等因素合理估算的项目合同金额。没有计价规定情况下，采购人可以根据初步设计概算的工程量，按照市场价格水平合理估算项目合同金额。

四、16号令规定的范围包括国有施工企业非甲供物资采购吗？

《必须招标的工程项目规定》第五条所称的“与工程建设有关的重要设备、材料等的采购”是否包括国有施工企业非甲供物资采购？国有施工企业承接的符合第二条至第四条的工程项目，由施工企业实施重要设备、材料采购的，是否必须招标？

根据《招标投标法实施条例》第二十九条规定和《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号）规定，国有工程总承包单位可以采用直接发包的方式进行分包，但以暂估价形式包括在总承包范围内的工程、货物、服务分包时，属于依法必须进行招标的项目范围且达到国家规定规模标准的，应当依法招标。

五、“依法必招项目的招标人不按规定组建评标委员会···”的“规定”具体指哪些？

《中华人民共和国招标投标法实施条例》第七十条规定：“依法必须进行招标的项目的招标人不按照规定组建评标委员会，........”，条款中“规定”除法律、法规的规定，是否包括规范性文件、招标文件的规定？

《中华人民共和国招标投标法实施条例》第七十条中的“规定”指的是对依法组建评标委员会的法定要求，主要包括《招标投标法》《招标投标法实施条例》，以及《评标委员会和评标方法暂行规定》等部门规章、行政规范性文件，不包括招标文件。

六、对于不得以资质作为承包条件的绿化工程等，如何对投标人提出要求？

因住房和城乡建设部取消园林绿化资质后同时要求不得以任何方式，强制要求将城市园林绿化企业资质或市政公用工程施工总承包等资质作为承包园林绿化工程施工业务的条件。对于绿化项目施工招标，招标人都采用经营范围内含“园林绿化”对投标人进行要求。根据727号文要求，绿化工程、人工造林工程如何对投标人进行要求？

《关于进一步规范招标投标过程中企业经营资质资格审查工作的通知》（发改办法规[2020]727号文）规定，招标项目对投标人的资质资格有明确要求的，应当对其是否被准予行政许可，取得相关资质资格情况进行审查，不应以对营业执照经营范围的审查代替，或以营业执照经营范围明确记载行政许可批准件上的具体内容作为审查标准。对于不实行资质管理的行业，招标人可根据实际需要，从业绩等方面对投标人提出要求。

七、招投标经营范围不限是否意味着不需要行政许可？

根据发改委727号规定，“招标人在招标项目资格预审公告、资格预审文件、招标公告、招标文件中不得以营业执照记载的经营范围作为确定投标人经营资质资格的依据······”

这个文件的出台是否意味着没有医疗器械经营许可或备案的经营企业都可以做二类、三类医疗器械？如果招标文件没有明确规定，是否意味着所有企业也都可以做二三类医械？如果是这样，那要医疗器械的行政许可和监管还有什么意义？

《关于进一步规范招标投标过程中企业经营资质资格审查工作的通知》（发改办法规[2020]727号）规定，招标项目对投标人经营资质资格有明确要求的，应当对其是否被准予行政许可、取得相关资质资格情况进行审查。该文件的出台并非意味着没有医疗经营器械经营许可或备案的企业都可以生产二类、三类医疗器械。对于依法需取得行政许可或备案方能从事的特定行业，应当先取得相关许可或完成备案。

八、《工程建设项目施工招标投标办法》要求的“设计图纸”具体指哪类图纸？

关于《工程建设项目施工招标投标办法》（七部委【2013】30号令）第八条（四）“有招标所需的设计图纸及技术资料”的条文理解。该条文“设计图纸”指什么设计深度的图纸，初步设计图纸还是施工图设计图纸？在施工图设计文件未经审查批准时，工程建设项目采用初步设计图纸招标是否符合该条规定？

《建设工程勘察设计管理条例》第二十六条的规定，编制初步设计文件，应当满足编制施工招标文件、主要设备材料订货和编制施工图设计文件的需要。编制施工图设计文件，应当满足设备材料采购、非标准设备制作和施工的需要，并注明建设工程合理使用年限。
《工程建设项目施工招标投标办法》（七部委令第30号）对“设计图纸”的设计深度未作具体规定，招标人可根据项目所属行业的有关规定以及项目实际需要采用初步设计图纸或施工图设计文件进行招标。

九、10号令中的中标候选人公示具体需要公示哪些内容？如何把握公示内容深度？

发改委10号令第六条对中标候选人的公示内容进行了约定，问题如下：

①第六条第三款中，规定公示中标人响应招标文件要求的资格能力条件，请问这些资格能力条件具体包括哪些文件，烦请详细列出予以说明？是否包括用于证明业绩的合同复印件？是否包括技术人员的职业证书等相关文件？

②若需要将用以响应招标文件要求的资格能力条件中的业绩合同复印件进行公示，是否会对投标人的商业秘密构成侵害？ 

③除了公布总分、排序、报价等基本内容，是否需要将评标委员会评分的每一小项的分数都予以公示？

问题一：中标候选人响应招标文件要求的资格能力条件具体包括哪些文件要视具体招标项目要求而定，无法通过立法作出统一规定。

问题二：《招标公告和公示信息发布管理办法》（国家发展改革委令第10号）只要求公开中标候选人响应招标文件要求的资格能力条件，未要求公开证明业绩的合同复印件等证明文件。

问题三：关于是否需要公示评标委员会评分的每一小项的分数，目前各地做法各不相同，国家层面没有统一规定。但招标人从提高招投标活动透明度、接受社会监督的角度出发自愿公开的，可以在中标候选人公示中公布相关内容，但评标委员会成员的名单应当保密。

十、政府投资工程建设项目的招标人包括管理项目单位的地方政府吗？

针对建设单位已经确定、项目已经批准的政府投资建设工程招标，请问：

①招标人是仅指项目建设单位，是否还同时包括管理该建设单的地方政府？

②地方政府或有关部门部门能否在不与国家或国务院行业主管部门已发布的标准招标文件相抵触的前提下，再制定更加细化的招标文件文本或评标标准和方法，要求政府投资建设工程的招标人应当使用？

问题一：《招标投标法》第八条规定，招标人是依照本法规定提出招标项目、进行招标的法人或者其他组织。

问题二：地方政府在不与国家或国务院行业主管部门已发布的标准招标文件相抵触的前提下，可以为本地区政府投资建设工程的招标人制定更加细化的标准文件文本，但不得非法干涉招标投标活动，不得以此种方式不合理限制招标人自主权。

十一、中标候选人公示和中标公告主要区别是什么？

在招投标过程中，经评标后，招标人发布中标候选人公示，公示结束后发布中标公告。请问中标候选人公示与中标公告的区别在什么地方？各具备哪些法律效力？

根据《招标投标法实施条例》第五十四条对中标候选人公示的相关规定，中标结果公示的性质为告知性公示，即向社会公布中标结果。中标候选人公示与中标结果公示均是为了更好地发挥社会监督作用的制度。

两者区别一是向社会公开相关信息的时间点不同，前者是在最终结果确定前，后者是最终结果确定后；二是中标候选人公示期间，投标人或者其他利害关系人可以依法提出异议，中标结果公示后则不能提出异议。

十二、招标文件获取时间的结束期限设置为投标截止时间可以吗？

由于现在我们都实行电子招投标，招标文体都是潜在投标人自己在网上交易平台获取，也不收费，是否可以不限制投标文件获取时间，投标截止时间前潜在投标人都可以从网上交易平台获取招标文件，但是从潜在投标人可以获取招标文件之日起到投标截止时间仍然要求不少于二十日。

《招标投标法实施条例》第十六条规定招标文件发售期不得少于5日，是为了保证潜在投标人有足够的时间获取招标文件，以保证招标投标的竞争效果。因此，为了更多地吸引潜在投标人参与投标，招标人在确定具体招标项目的资格预审文件或者招标文件发售期时，应当综合考虑节假日、文件发售地点、交通条件和潜在投标人的地域范围等情况，在招标公告中规定一个不少于5日的合理期限。